国家市场监管总局“新课题”:大市场与大质量

  

  (图片来源:全景视觉)

  经济观察网 张磊柱/文工商、质检、食监、药监、知保,这几家各自拥有部分市场监管职能的部门,终于合并组建为国家市场监管总局。至此,统一的市场监管和执法体系从体制上予以确立。这是新时代具有里程碑意义的大事,是建立现代市场体系、构建现代化经济体系的重要一环。

  天下大势,合久必分,分久必合。尘埃落定之时,老的机构划上了休止符,新的机构开始运转,然则,机构存废、个人去留,关乎吏民生计,不可不深思而细察。效前人之法,乃设三问,自作三答:

  第一问:质量还重要吗?质量工作是否削弱?

  质量是强国之基、立业之本、转型之要。庙堂之声,言犹在耳。十八大以后,中央对质量之重视、质量对未来发展之重要,可谓前所未有、无以复加。决不会因一个机构的整合而消于无形。一夜之间,质量不再重要吗?

  是否质量之重要,非得要专设主管质量的部门,抑或非得要在机构名称中冠以质量二字,方足体现?

  非也。质量不是今天才显得重要,而是从来都很重要。正如古时未必有市场之称谓,然必有市场之形体,亦有市场之内涵。不管有没有发明市场这两个字,它都在那里,不离不弃。只不过,在中国经济转型的特定时期,由于传统优势不再、传统动能衰竭,方使质量的重要性得以如此凸显。

  质量是历史的一部分,是生活的一部分,是人类最底层的需求,是事物最本原的属性。质量,实质上不是一个管理学名词,也不是一个经济学名词,而是一个哲学名词。

  君不见,十八大报告提出,把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来;十九大报告提出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展,实为当今中国发展的核心要义。

  所以,大不必认为,没有专设质量部门,没有冠以质量称谓,质量就不重要了。

  再进一步说,质量工作有没有削弱?由前述而推论,没有专设质量部门,也不能证明质量工作必然受到削弱。质量工作强弱与否,不取决于是否有一个单独的部门,而取决于是否有一个共力的机制,有一个聚力的体制。

  历史经验反复证明,由一个部门单管的事情,是很难管好的。因为只是你的事情,与他人无关,则无人愿管。

  有人或许反诘,一个部门单管,这不正好解决权责不清、九龙治水的弊端吗?

  有道理。但前提是,这样的事项是能够单独剥离出来的,比如户口登记、司法判决这些事情,确实只能由一个部门管才好。但质量恰恰是无法单独剥离出来的,它是社会经济活动的天然属性,万物皆有质量,如产品质量、服务质量、工程质量,大气质量、环境质量、教育质量、党建质量,乃至生活质量、发展质量,单靠一个质量部门上管天、下管地,现实吗?

  既然不能,那就回归于质量的本来属性。而从监管角度看,能够实施有效监管和调节的,就是市场交易活动所及的产品、服务,也可称为商品质量。

  正因为如此,质量监管的范畴,与市场监管的范畴大致相当。

  在市场综合监管范畴内管质量,可以打破过去质量监管的碎片化格局,打通监管链条,整合监管资源,形成监管合力。

  第二问:如何抓质量?

  还是要回到那句老话,质量不是管出来的,而是生产出来的。也就是说,不是靠政府这只有形的手,一个监管部门、几名监管人员就能管好;而是靠市场这只无形的手,靠市场机制所驱使的千千万万个市场主体的自律自洽行为来实现的。

  毛主席说,战争的伟力之最深厚的根源,存在于民众之中。

  质量管理成功与否,决定于市场的伟力,其最深厚的根源,存在于市场主体之中。

  只有将认识回归到质量的本原,根植于亿万市场主体汇聚起来的市场伟力,才能真正管好质量。

  第一,用市场的思维来管质量。

  从根本上说,市场行为的前提是收益高于成本的预期。市场是有成本的,企业有成本,消费者有成本,监管部门也有成本。不虑成本、不计成本去抓质量,只能管得一时,管不了一世。

  从企业角度讲,质量管理须基于企业的经营状况,如果用于质量的投入成本大于所获收益,则企业失去积极性;从消费者角度讲,质量体验须基于个人的财务状况,如果用于质量的投入成本大于增量体验,则消费者选择性价比最高商品;从监管部门角度讲,质量监管须基于政府的权责配置,如果用于质量的监管成本大于监管能力,则监管部门选择规避或转嫁成本风险;从国家角度讲,质量提升须基于社会的经济条件,如果用于质量的成本大于经济增益,则国家须承担社会压力和道德风险。

  不管从何种角度讲,质量决不是抽象的所在,而是现实的需求。市场的制度性交易成本、社会的治理成本都会随着市场和社会的自然扩张而自发增长,降低成本是唯一选择。而降低成本的方式,一是扩张型,二是坍缩型。前者依靠规模增长而降低单位成本;后者依靠减量活动而降低单位成本。降低成本的途径,一是技术进步,二是管理创新,三是部门整合,四是减员增效。

  第二,用市场的机制来管质量。

  市场天然存在由竞争而致的优胜劣汰机制,只不过胜劣之分,取决于何种因素而已。在卖方市场向买方市场转变过程中,胜劣之天平,逐渐转向买方的需要和判断。而买方的需要,日益注重更高品质的体验;买方的判断,日益需要更加专业的信息。

  在这种情势之下,如果没有通过互助和共治所建立的信任机制,依赖可信、透明、畅通的信息流传递,来引导市场主体靠提升质量来赢得竞争优势,势必会造成欺诈,进而不得不通过加重监管来“矫治”,进而又由于监管的加重而增加社会成本并降低市场活力。

  过去质量之所以难管,最大的问题是市场机制没有充分发挥作用,存在制约市场发挥配置资源的决定性作用的瓶颈障碍。最大的短板是市场信任机制不健全,进一步从根源说,是市场信号传递机制不健全。由于缺少透明高效的评价机制、公认权威的评价结果,导致市场信号缺失或扭曲;进而由市场信号失真,导致市场行为失信、市场主体失范。

  缺少信任机制将带来灾难性后果,因为市场交易从本质上说是互信行为,每个人作出交易的决策是基于相信自己的判断是对的,如果没有适价便捷取得信任的途径,就会陷入人人都要自证清白、全价质押的困局。

  建立信任机制,是要从根本上解决市场失范问题,让市场在信任的基石上,依靠信息流将碎片化形态的信息孤岛串连为传导反馈链条,将天然存在的个体趋利行为整合为整体一致的趋利行为,形成基于自洽的优胜劣汰机制,增强市场自我完善的内生动力。

  供给侧结构性改革的关键,在于打通供需信息脱节的隔阂,建立供需有效对接的机制。

  第三,用市场的手段来管质量。

  市场的手段,就是市场主体共同采用的规则和办法,说到底,是赋予其生存发展与否的机会。而这种机会,对于监管部门来说是准入,对于市场主体来说是信誉。在简政放权、放宽准入的趋势下,市场信誉至关重要。市场信誉,就是市场主体的对价方,愿意与之交易、合作的基础。除了因为供需变化产生的显性“僵尸”外,市场上其实还存在信誉不彰的隐性“僵尸”。这些隐性“僵尸”寄身于江湖,因为信任机制不畅而难以为人辨识,但一旦碰上足以带来难以估量的损害,出清这些“僵尸”,是市场监管的首要任务。为此,须用好以下手段:

  一是信息化平台。市场信任机制的建立,须基于信息流的传导。全过程、可追溯、透明化的信息化平台,是质量管理和市场监管得以有效实施的前提。建立企业信息公示平台和社会信用信息共享平台,是近年来屡见诸报端的目标,希冀通过此番机构改革能加快实现。《国务院机构改革方案》关于市场监管总局的职责就有“统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制”。

  而信息化平台能够发挥应有作用,须解决好统一归集、高度共享、足量信息和数据质量等问题,推动信息化平台与市场主体对接共享,而不是仅仅存于监管部门,这也是市场思维的体现。

  二是差别化管理。奖优罚劣,扬善惩恶,是最道义、也是最经济的监管方式。让优劣不等的市场主体,享受宽严不等的监管待遇,而且宽严差异、褒贬差异的落差越大,由此驱动市场主体自我完善的“势能”便愈大。这是监管部门借助市场伟力的根本所在。

  过去,不是没有提过分级分类管理,只是这种差别化管理,要么名不符实,要么随意性太大,要么差异过小,不足以带来对原有格局的冲击和变化。今后,在保证监管部门公正执法的前提下,施行“守法零负担”“违法高罚金”政策应该成为常态,真正让“守法者处处通行,违法者处处受限”。

  三是第三方治理。离开技术支撑的行政监管,只能停留于查验标签、证照这种形式化执法;而随着技术进步,监管的技术含量越来越高,没有专业化的技术机构支持,监管部门要么只能局限于形式化执法,要么被迫自身参与或供养技术机构从事具体评价活动,不管怎样,都将陷入微观管理的泥淖,免不了“既当裁判员又当运动员”的尴尬。让专业的人,做专业的事,是市场分工的必然,也是市场监管的正选。由此,监管部门选择第三方机构合作,采信第三方的评价结果,作出监管决策。而作为第三方来说,不但只为监管部门提供技术支撑,更可以为市场主体提供专业服务,帮助其提高自身素质。

  第三方治理的好处在于,监管部门不必把主要精力放在监管千千万万的微观企业上,而只需重点监管数以百计千计的第三方机构。借助这些机构将监管要求传导到企业身上,可以起到“四两拨千斤”的效果。这种化繁为简、取中就易的方式,是应对监管压力倍增的不二之选。

  第三问:市场监管新体制如何发挥质量监管职能?

  质量监管部门并入市场监管部门,并不意味着质量监管职能的消减,市场监管部门的职责明确写道“组织实施质量强国战略,负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管,统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等”,一言而概之,是“市场综合监督管理”和“市场监管综合执法”。质量监管当然是其中重要一环。我们迎来了大市场、大质量的新格局。

  新格局下管质量,首先要树立大市场、大质量的理念。着眼于大市场的架构,拓展质量监管的方式,深化质量监管的层次,围绕大市场格局构建大质量机制,让大市场支撑大质量,大质量引领大市场。

  其次,要合理配置质量监管职能。按照优化协同高效的原则,在吸收整合原质检、工商、食药监部门的监管职能的基础上,打破以往“切段分块”式的配置定式,探索按功能划分的配置方式,建立起信用管理、风险管理、过程管理、后市场管理等条线相互融合的监管模式,打通“厂门”“店门”的隔断,将质量监管职责内嵌于各个相关监管职能机构之中。

  其三,要充分利用大市场监管资源。以大市场监管平台为依托,来强化质量监管职责,充分利用市场综合监管和综合执法的资源,解决以往质量监管存在机制、资源、能力等方面的瓶颈不足。包括:市场主体信息公示与共享平台、综合执法平台等。

  其四,要有效运用质量基础设施。计量标准、检验检测、认证认可等质量基础设施(NQI),在大市场监管平台中发挥着不可替代的作用。过去放在质检部门,一方面其作用发挥受到局限,另一方面工商、食药监执法又缺少技术手段,造成一边吃不饱饭、一边使不上力的局面。现在归入大市场监管部门后,正好可以派上用武之地,使国家投入巨资建设的质量基础设施全方位地支撑市场监管和经济运行,借助大市场之力,推动计量标准、检验检测认证公共服务平台建设,健全第三方认证采信机制,加快推进药品药械认证、知识产权保护体系认证等工作。一句话,NQI并非我们的法宝利器,NQI的市场化、社会化、国际化、泛在化才是。

  大市场与大质量,是机构改革带来的新课题,需要我们深入思考、认真作答。时代是出卷人,我们是答卷人,监管对象和人民群众是阅卷人。交出一份不算太差的答卷,是每一位圈中人的职责。

  若单就自身处境而论,在变迁的时代面前,每一个人都只能顺时代潮流而动,都不过是汇入这滚滚洪流的一朵浪花。但值得庆幸的是,只有改革,才有出路,我们已经迈出这一步,我们所从事的事业,一定会因改革而更加伟大!我们每个人的际遇,终将因改革而收获红利。当然,这种豪言壮语并不都适用于追求职位、功名的个案。

  为保位子而争,位子终有可能一朝失去。

  惟其不争,天下莫能争。

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